要实现统筹城乡社会保障体系建设，引领人民过上美好幸福的生活的目标，就必须做好包括放在救灾工作在内的各类突发事件的应急管理。结合美国应急管理培训情况，谈谈美国突发事件应急处置对我国的启示。
　　启示一：从我国实际出发，建立标准统一的突发事件应急管理系统。
　　美国建立了覆盖联邦、州及地方层面的应急管理指挥协调体系。在联邦层面， 1979年成立的联邦紧急事务管理署（FEMA）是美联邦政府应急管理的核心协调决策机构。2003年，FEMA并入国土安全部，职责范围涵盖地震、飓风等各种自然灾害，以及环境、卫生甚至核领域的各种突发公共事件，全面负责应急准备、预防、监测、响应、救援和灾后恢复工作。为了对庞大的社会应急资源进行系统管理，科学配置，使其在系统统一的指令和安排下高效有序地运转，以实现突发事件的有效应对，美国建立了《全国突发事件管理系统》。通过这一系统，美国在应对突发事件过程中实现了联邦、州和地方之间的相互通用性和兼容性，建立了一套适用于整个系统的概念、原则、术语和技术，使这个系统不会在使用中因出现歧义而影响运转。由于突发事件的规模、严重性不同，需要这一系统介入的程度也不同，既避免对应对者过分动员，造成浪费，也不至于对其动员不足，影响应对。
　　为了实现对突发事件的有效应对，我国近年来也加大了突发事件应急预案体系建设，各个行业、各个部门、各个层级基本都实现了应急预案零的突破，突发事件应急预案体系建设已初具雏形。如民政部门积极建立完善自然灾害应急救助预案体系建设，上至民政部、下至乡镇（街道）、村（居）委会，基本建成了“横向到边、纵向到底”的预案体系。客观地说，我国预案体系建设在一定程度上仍存在实际针对性不足、指标体系差异性大、资源整合力度弱、现实指导性差等缺陷。如对同一个自然灾害，不同部门根据不同的预案体系启动各自的应急预案，客观导致多头启动、启动级别不一，部门各自为政现象，在一定程度上影响了突发事件的应对效率。
　　结合我国实际，借鉴美国建立《全国突发事件管理系统》的成功经验，在深入调研的基础上，尽快建立我国的突发事件管理系统，以更好的统一突发事件的应对标准，整合各类社会资源，提高应对效率。
　　启示二：应进一步明确责任，完善我国突发事件应对指挥体系。
　　美国国土安全部将突发事件指挥系统细化为处置、计划、后勤物流、财务行政四个部分，联邦、州、县（郡）、市各级的应急指挥系统都按照这一模式设立，构成了上下衔接、运转有效的指挥体系。美国应急管理的核心是“专业应急”，即应急管理中各个角色必须具备相应的专业能力，而政府领导主要负责政策、策略以及涉及全局的重大决策。政府对应急队伍的各个职位、各个级别都设定相应的培训要求和考核、资格认定机制。美国应急管理规定，第三级及以上的突发事件应急必须由有相应资质的管理人员指挥。因此，政府建立有专门的应急管理团队，发生突发事件时按照美国应急管理指挥体系标准化的组织结构部署到各级应急指挥岗位。在这种指挥体制下，基层政府在处理突发事件时权力大、责任也很大，权力与责任很好地结合在一起。美国是联邦制国家，三权分立，州权强大，行政管理体制与我国存在很大区别，我国不能简单照抄照搬。
　　我国的行政体制属于单一制，中央对地方实行一元化领导，在应对突发事件方面便于全盘指挥、统一调度所有资源，因而比联邦制具有更大的优越性。《中华人民共和国突发事件应对法》宏观规定了我国突发事件应对指挥机制，这基本沿用了我国现有行政管理体制的事权管理原则，没有确定独特的应急管理系统，它往往要动用整个行政资源应对一个突发事件，容易造成对其它行政职责的冲击，影响突发事件应对的效率和效益，还可能导致突发事件应对成本畸高不下。在我国应对突发事件的实践中，当一个较大的突发事件发生时，多个层级的党委、政府同时介入，多个部门同时启动应急程序，表面上看各个层级、各个部门都在应对突发事件，似乎每个层级、每个部门都对应对突发事件负有责任，派员赶赴突发事件现场成为一种姿态，这既造成了行政资源的巨大浪费，又导致参与部门众多，但却不清楚到底哪个单位、哪个部门真正直接负责的局面，多头介入、多头指挥也使基层政府无所适从，难以应付。
　　在完善我国突发事件应急指挥体系方面，应从几个方面努力：一是避免政策真空。我国突发事件应对职能分属于公安、国土、卫生、安监、水利、地震、民政、农业、气象等多个部门，要注意湹清各个部门的职责，避免出现政策真空。如在突发事件应急救助方面，民政部门负责自然灾害救助、而社会安全事件、公共卫生事件、事故灾难中的应急救助职能却付之厥如。要对现行突发事件应对体系进行系统分析，进一步完善政策体系，加大协调整合力度，增强应对突发事件的整体合力。二是突出基层政府在突发事件应对中的作用。应当对基层政府在突发事件中的作用、职能作出更加明晰的规定，并赋予其相应的权力和手段。当突发事件规模较大时，当然需要上级的帮助和支持，但这不能以牺牲基层在突发事件应对过程中的主体地位为代价。三是强化依法应对突发事件的意识。突发事件发生，极可能对现有的社会秩序造成较大冲击，在这种情况下，既要强调突发事件的特殊性，又要注重依法应对突发事件，不论突发事件起因、规模、复杂性如何，都在法律的框架内去调节矛盾、处理纠纷、防控风险。四是进一步明确政府的责任。要借鉴美国建立有限责任政府理念，明确界定政府在突发事件中的责任，在切实落实救助政策的前提下，对私有财产遭到破坏，重建的主体是个人，政府不能承担无限责任，既要防止不作为，也要防止乱作为。
启示三：加大防灾减灾工作力度，树立防救并举的新理念。
　　美国十分重视防灾减灾宣传教育，已完成了从单纯性事后应急向防救并举的转变。美国人观念中公共安全与每个人的日常生活息息相关，因此培养公民的安全意识、提高自我救援和自我保护的技术和技能，成为美国应急管理部门重要职责。可以说，防灾减灾已经深入到美国人的生活细节，成为其社会管理运行过程中不可分割的一部分。
　　在我国突发事件应对的理念上，“重救轻防”的思想仍普遍存在，缺乏对危机从潜在到发生、产生了巨大危害后果的固有演变过程的了解和掌握，弱化了防灾减灾能力建设。尤其是当多领域交叉型灾害突然降临时，政府及相关部门便会因缺乏准备而措手不及，应急处置非常被动。就一些地方的政府而言，在防灾减灾方面舍不得投入乃至零投入，宁肯花费巨资去救灾，也不愿花小钱去防灾减灾，这是典型的“重救轻防”的表现。就社会公众而言，在日常生活中抱着侥幸心理，不愿学习防灾减灾知识和技能，甚至认为不吉利，使防灾减灾宣传的效果大打折扣。而我国现有的防灾减灾宣传教育，也大多集中在“5•12国家防灾减灾日”和“国际减灾日”期间，缺乏深入性和持久性，更多地在点上展开，防灾减灾宣传教育覆盖面不大。
　　我国在突发事件应对中，可借鉴美国的经验，把突发事件预防纳入重要议事日程，真正做到未雨绸缪，防患于未然。一是加强灾害监测预警。要从过去重事后处置轻事前预防，向预防、处置、善后全过程管理的转变，培养各级政府的危机意识，提高风险意识，加大防灾减灾投入，加强重点领域监测预警系统建设，提高突发事件监测预警能力。如“桑迪”飓风登录前几天，美国几乎所有的电视台都调整了播出节目，全方位播报飓风警报、防范知识等，引导大众科学、理智、有序地应对飓风灾害，效果十分明显；二是更加重视防灾减灾工作。有效的开展防灾减灾工作，可以最大限度地减少灾害发生的风险。在美国为应对飓风，各个宾馆都将胶带粘贴在窗户玻璃上，这样即使飓风损毁玻璃现象发生，也可有效减少人员伤亡。要重视建筑物防震防灾能力，将建筑物抗震标准作为验收的强制标准，对现有建筑物是否符合防灾减灾要求进行排查，提前消除灾害隐患，以最大限度地减少或避免灾害损失；三是创新防灾减灾宣传教育形式。要创新防灾减灾宣传教育形式，组织开展多形式、多层次、群众喜闻乐见的宣传教育活动，制作防灾减灾宣传资料向公众免费发放，在电视、网络等媒体上播放防灾减灾公益宣传片，提高公众自救互救基本知识和技能。尤其要注重扩大防灾减灾宣传教育的覆盖面，切实提高宣传实效；四是加强减灾救灾能力建设。切实加大投入，大力加强突发事件应急指挥体系、应急物资储备体系、救灾应急装备建设，全方位提升应急能力。要进一步强化专家队伍在减灾救灾工作中的独特作用，加强减灾救灾队伍的培训，增强应急预案的实用性、科学性和针对性。
　　启示四：充分调动民间力量，切实发挥民间组织在突发事件应对工作中的作用。
　　社会力量是政府救援力量的有益补充。美国各级政府构建了全社会共同参与的综合应急管理体系，应急系统通常由政府部门和社会主体共同构成，包括政府机构、非政府组织、工商企业、新闻媒体、社会公众等主体。值得注意的是，在众多的民间组织、社会组织中，绝大部分成员是志愿者，专职工作人员只占很小比例，志愿者通过民间组织这一平台发挥了重要作用。
　　在我国突发事件应对实践中，对民间善举、志愿者及相关组织缺乏制度性规范，“强政府，弱社会”的应急格局没有根本改变。政府在应急管理中善于动用一切公共资源全力处置，虽然短期内可产生立竿见影的效果，但成本高、负担重、压力大。虽已开始培育各类志愿者队伍，但缺乏志愿者队伍的权力、义务、保障等方面的法律规定，一旦出现志愿者伤亡或其它创伤，难以界定责任，志愿者也不清楚自己到底能得到何种保障。各种公益组织在突发事件应对中尚未确立自己的角色定位，更多地从事一些拾遗补缺性的工作，发挥作用有限。
　　在我国目前的发展阶段，完全依靠政府来应对突发事件不现实，应通过充分调动社会保险、慈善机构、社会团体、公民个人等民间力量参加突发事件应对处理，弥补政府力量不足，帮助灾区最大程度地减轻灾害损失和恢复生产生活秩序。一是引入市场化手段。拓宽应急资金筹集渠道，借助保险、金融力量，形成立体融资格局。如大力发展政策性农房保险，建立巨灾风险分担机制，提高保障水平；二是大力培育志愿者队伍。逐步健全志愿服务的相关法律制度，进一步明确民间组织在突发事件应对中的作用，不断拓展民间组织发挥作用的空间，引导民间组织积极参与突发事件应对过程中应急救助、灾后重建、心理援助等工作。加大专业培训力度，切实提高志愿者队伍的专业化水平；三是积极开展慈善捐赠。应群策群力，努力挖掘社会各阶层蕴藏的巨大慈善捐赠潜力。应创新思路方式，既可捐款，又可捐物；即可捐赠项目，又可捐赠技术，进一步健全各种社会力量的合作机制和社会力量动员机制，使社会力量在突发事件应对中发挥更大的作用。

来源：湖北民政厅网站