当人防遇上法律——评《转型社会中人防的法制建设》
来源：本网采编
发布时间：2017-01-03 13:44
当人防遇上法律，会擦出何等璀璨的火花？
中国政法大学出版社推出薄燕娜教授领衔的专著《转型社会中人防的法制建设——以北京为例》，填补学界空白，赢得好评。
纵观全书，充分发挥团队力量，跨学科合作堪称典范。作者匠心独运，以法学、管理学、建筑学与规划学为主干，涵盖民法学、行政法学、军事法学、城市规划、公共管理等子学科知识，为多学科研究贡献一个精彩的实践范例。中国政法大学副校长马怀德教授激赏有加，对其理论性、实务性、资料性完美融合，予以高度评价。
关于人防工程权属，作者要言不烦，从三大主流看法上破题。举凡国家所有权说、业主共有说、开发商所有说。作者质疑国家所有权说，对各执一词的业主共有说和开发商所有说，也客观指出均存在偏颇之处。摆脱三大学说纠缠，也不拘泥于传统“谁投资、谁所有”以及断言产权必定属于国家所有的窠臼，另辟蹊径，从比较法的角度为人防工程权属法律制度的建构，提供难得的域外参照系。在建设用地分层使用的空间权理论这一重大问题上，薄教授深入探讨相关理论，为人防工程确权进行理论铺垫。详尽阐述建设用地分层使用的空间权利之定位与法理基础，对《物权法》第136条规定如何解释方能合乎立法本意，解读尤为精彩。对于司法实践中适用的难题——空间范围如何合理界定，作者勇于“啃硬骨头”，开创性地提出“最狭义实际需要说”，令人心折不已。针对当下地下空间使用权出让的现状，在人防工程建设用地使用权确定人防工程权属的立法思路上，提出极具价值的两大方案，供立法者参考。
关于人防工程建设管理的基本理论与比较研究，作者对人防工程的定义、人防建设与国家城市安全的关联、城市人防建设的发展趋势、经济社会发展对人防工程功能优化的影响如数家珍。在人防工程建设与地下空间开发如何做到有机结合，也多有所着墨。总结法国、美国、日本、英国等发达国家人防工程建设管理的模式，分析其成功之道，以及对中国的启示，给读者留下深刻印象。
关于人防工程的开发利用及其管理，作者开笔不凡，从新时期人防工程开发利用的发展趋势谈起，强调人防工程的开发利用势必融入经济社会发展之中，既保障社会功效又可用于平时使用，达到战时和平双赢，做到“战时能力强，平时作用大”。有鉴于此，将人防工程的开发利用融入城市建设之中，已成为当务之急。按照规划先行、建大放小、公益优先的原则推进人防工程集约化建设。参考美国专门活用空间权的制度——TDR，建议在我国人防工程的高效利用上积极加以借鉴。对于人防工程的开放利用，作者强调有必要重视多元化的投资建设，以切实解决实践中存在的种种难题。针对北京市人防工程开发利用的现状及问题，薄教授既总结首都人防管理的成功经验——人防工程建设审批前置，一举而多得；又直面审批制度存在的问题，如缺乏权威性、管理难度大。对于社会各界普遍关注的首都地下空间开发利用及整治难题，作者从历史发展入手，一一论述四大发展阶段，强调严格管理与合理引导并重；坚持经营权、收费权、管理权的分离；实现投资主体、利用方式、管理模式的多元化。在完善首都相关人防法制上，作者提出五点建议，也无不可圈可点。
“天下虽安，忘战必危！”信息化背景下人民防空重要目标防护，作者以海湾战争、科索沃战争、恐怖袭击威胁为引子，警示人民防空部门必须高度重视传统乃至非传统安全威胁因素的增多。结合域外国家重要目标防护的发展趋势，反思我国人民防空重要目标防护存在的主要问题，可谓发人深省。
关于北京市人防行政管理体制改革问题，作者通过相关调研和座谈，逐一分析首都人防行政管理体制的现状、改革存在的问题、原因分析、对策建议。深入剖析双重领导体制的阻碍、应急管理的缺陷、人防工程使用管理与社会环境不和谐、部门联动机制乏力、资源供给匮乏等问题，揭示上述问题背后的深层原因，在此基础上提出多项对策与建议——构建服务型、市场化、社会化人防，建立人防行政问责机制，不乏新意。
对于北京市人防行政执法体制，作者娴熟运用行政法思维，一一梳理人防行政许可、行政收费、行政检查、行政处罚、行政强制、行政执法监督等制度，短而有味。作者总结实践中存在的人防工程法律责任的问题——立法粗疏、违法成本低、处罚手段单一、缺乏强制手段，提出应对之道：一是加大行为人的违法成本；二是增加民防局的处罚权力。
北京市地下空间治理障碍性因素研究，作者从首都地下空间治理的历史与现状入手，引入史密斯政策执行模式阐述导致地下空间治理困境的若干障碍性因素，进而就如何有效治理首都地下空间进行总体思考，最后提出优化治理的政策建言。全章图表丰富，论证有力。对北京市地下空间政策缺乏长效性、地下居住者撤离配套措施不足、资金补偿配套措施不足的批评，一针见血，值得主政者深思。首都地下空间治理，兹事体大，恐非一朝一夕之功。不审势即宽严皆误！
中外民防组织及其职能的比较，作者选择美国、新加坡、英国、瑞士、新西兰和爱尔兰六国，分类比较六国的民防体制。分析其中的异与同，以及对中国民防事业的有益启示：完善法规，明确授权；整合机构，分类合作；加强教育，组织人员。本章介绍美国911恐怖袭击后，民防纳入国土安全领域的新动向；新加坡等国将民防归于全面防卫；多数国家现代民防的工作重心从军事袭击转移到一般紧急情况和灾害（危机管理），与我国近年来大力推行“大民防”理念殊途同归。
值得一提的是，《转型社会中人防的法制建设》一书以86页的超长篇幅，详尽附上多国民防立法例，涉及《瑞士联邦民防法》、《英国民防应变法》、《爱尔兰民防法》、我国台湾地区“《民防法》”与“《民防法施行细则》”、《美国民防法》、《新加坡民防法》目录、《新西兰民防经济管理法》目录、《日本关于公共使用大深度地下的特别措施法》，参考价值不言而喻。全书最后附上四份文献综述与研究现状——人防工程规划、地下空间权属与开发利用、相关国内外法律、人防行政管理体制，长达74页，充分体现出作者秉持“学术为天下公器”理念，为后来者研究开启法门，可谓嘉惠士林，功德无量。
太阳也有黑子，《转型社会中人防的法制建设》一书出自多人之手，重复之处难免；若干理论创见也不乏可商榷之处；对于住在首都防空洞的数十万“鼠族”问题如何妥善处理缺少案例分析；民防改革与京津冀一体化建设如何协同发展？民防事业如何为建设国际一流和谐宜居之都服务？特别是人防工程本身的合理性——以极大的成本应对极小的概率事件，语焉不详，让读者难免有遗珠之憾。
瑕不掩瑜，《转型社会中人防的法制建设》作为中文学术界第一本法学专著的问世，可喜可贺！
作者：俞飞
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